Roma, 19 Settembre 2019  
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Marco Causi

Professore di Economia industriale e di Economia applicata, Dipartimento di Economia, Università degli Studi Roma Tre.
Deputato dal 2008 al 2018.

La soluzione più conveniente non è sempre quella liberistica del lasciar fare e del lasciar passare, potendo invece essere, caso per caso, di sorveglianza o diretto esercizio statale o comunale o altro ancora. Di fronte ai problemi concreti, l´economista non può essere mai né liberista né interventista, né socialista ad ogni costo.
Luigi Einaudi
 



21/09/2009 M.Causi
Una vera riforma dei servizi pubblici locali non può limitarsi a generici appelli pro concorrenziali
Intervento alla Camera dei Deputati in occasione della discussione delle mozioni sulla riforma dei servizi pubblici locali.
 
L´assetto dei servizi pubblici locali è da anni al centro della discussione economica e politica in Italia.
Ciò è certamente dovuto alla rilevanza di questo comparto, che al suo interno racchiude settori molto diversi fra loro dal punto di vista non solo merceologico, ma anche dei processi industriali. Tali settori sono unificati però dall´essere tutti, come indica la dizione comunitaria, servizi di interesse economico generale, e che quindi le autorità pubbliche devono presidiare in via diretta alla luce di obiettivi socialmente prioritari quali l´universalità del servizio stesso e la sua accessibilità dal punto di vista fisico ed economico
Per capire la rilevanza sociale ed economica del comparto, basta ricordare che il costo di questi servizi pesa fra il 10 e il 20% sul reddito disponibile delle famiglie italiane, a seconda della dimensione della famiglia stessa e della sua are geografica di residenza.
Al centro del dibattito, in questi anni, è stato in particolare l´assetto concorrenziale dei mercati che fanno riferimento a questo comparto. E´ indubbio anzi che la necessità di interventi di riforma sui servizi pubblici locali abbia assunto un valore politicamente simbolico ai fini dell´affermazione di una cultura più fortemente pro concorrenziale, di apertura del mercato e di trasparenza di gestioni le quali (in qualsiasi modo affidate e da qualsiasi soggetto esercite) ricadono comunque sotto la sfera della regolazione pubblica e assorbono ingenti risorse, a carico sia dei bilanci di famiglie e imprese sia dei bilanci pubblici, di quello centrale e di quelli locali.
Nonostante questa centralità, tuttavia, dobbiamo con onestà ammettere che i tentativi riformatori hanno sempre avuto un percorso difficile e non sono riusciti a ottenere esiti coerenti. Ciò è avvenuto non solo in questa legislatura, ma anche nelle precedenti. La contraddizione ha tuttavia raggiunto un apice negli ultimi quindici mesi, poiché gli interventi legislativi adottati con l´art. 23 bis del decreto 112 del 2008 e ancor più con l´art. 61 della legge n. 99 del 2009, al di là della propaganda mediatica, presentano soluzioni addirittura involutive e peggiorative proprio riguardo agli obiettivi di apertura dei mercati e di stimolo alla concorrenza.
E´ venuto allora il momento di domandarsi, con onestà intellettuale e politica, il perché di questa "impasse", ed è questa la motivazione di partenza della mozione presentata dal Partito Democratico. Siamo convinti che, se riusciamo a valutare e a condividere i motivi delle difficoltà in cui si sono incagliati negli ultimi anni tutti i tentativi di riforma, allora avremmo fatto un buon passo avanti per aprire un nuovo e più solido cantiere che una vera riforma la mandi in porto davvero.
E la risposta alla domanda appena formulata è, a mio modo di vedere, abbastanza semplice. Ha a che fare con la complessità e la polivalenza degli obiettivi da perseguire e degli interessi pubblici da presidiare attraverso il settore dei servizi pubblici locali. E´ vero infatti che l´interesse pubblico per un´evoluzione pro concorrenziale dei mercati ha rilevanza prioritaria, ed è per di più presidiato costituzionalmente da un´esclusiva competenza dello Stato − il quale quindi agisce doverosamente quando spinge su questo tasto, e molto in questa direzione è dovuto all´impulso dell´Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Ma è vero anche che nel comparto dei servizi pubblici locali (più esattamente, in quello dei servizi di interesse economico generale) sono in gioco altri interessi pubblici di importanza almeno equivalente. Il primo è quello della garanzia universale dei livelli essenziali delle prestazioni in servizi assolutamente basilari per la vita delle comunità territoriali in Italia. Connesso a questo c´è l´interesse degli amministratori pubblici locali ad evitare ogni rischio di interruzione o discontinuità, ovvero di limitazioni delle capacità di indirizzo e di controllo, anche tenuto conto che per questi servizi l´opinione pubblica ritiene, legittimamente, gli amministratori locali eletti i diretti responsabili.
Il secondo è quello della garanzia in termini di qualità, quantità e costo da assicurare ai cittadini e agli utenti di tutti dei servizi.
C´è poi un terzo interesse in gioco, forse lievemente subordinato dal punto di vista strettamente costituzionale, ma assolutamente rilevante dal punto di vista sostanziale, e cioè degli esiti reali del processo di riforma. Ed è quello legato all´importanza, in qualche caso alla vera e propria centralità, di questo comparto, da un lato, sullo stato e sulla dinamica della struttura industriale del paese, e dall´altro lato sulle traiettorie della tecnologia, degli investimenti e dell´innovazione in materia di infrastrutture pubbliche e collettive e di loro costruzione e gestione.
L´insufficienza o l´inefficienza dell´apparato regolatorio, infatti, ha impatti negativi non solo per i cittadini e per le imprese, che non riescono ad ottenete servizi indispensabili con costi inferiori o migliore qualità; non solo per gli enti locali, che non possono esercitare, in nome e per conto delle comunità amministrate, processi di scelta e di selezione dei gestori in scenari più aperti e con poteri più forti; ma anche per le stesse aziende del settore, che restano fortemente polverizzate e chiuse in confini localistici. Ciò aggrava il ben noto problema del "nanismo" della struttura industriale italiana. In altri paesi, in Europa e altrove, i processi di aggregazione e di crescita industriale e tecnologica originati all´interno del comparto dei servizi di interesse economico generale hanno fornito benefici rilevanti all´intera economia nei campi dell´innovazione, della ricerca, di un adeguato flusso di investimento per la manutenzione e l´ampliamento delle reti e delle infrastrutture di tipo pubblico e collettivo.
Se si concorda sulla risposta appena data alla domanda iniziale, la conseguenza non può che essere una: il processo di riforma potrà essere messo su basi solide e arrivare finalmente in porto a condizione di riconoscere, accanto all´interesse pubblico per un´evoluzione pro concorrenziale, gli altri interessi pubblici rilevanti. Interessi che coinvolgono tutti gli aspetti concreti del funzionamento dei tanti settori che fanno parte del comparto: le modalità di aggiudicazione dei servizi, i bacini territoriali ottimali dal punto di vista dell´economicità e dell´adeguatezza, le formule per la determinazione delle tariffe, gli strumenti contrattuali per il monitoraggio della corretta esecuzione degli obiettivi di servizio, i processi di programmazione e finanziamento degli investimenti infrastrutturali, l´assetto proprietario delle reti, di cui va garantito il controllo pubblico piuttosto che privato, la partecipazione dei cittadini e degli utenti alle scelte di indirizzo e alla valutazione dei risultati, la definizione di organismi terzi per il controllo e la valutazione dell´erogazione dei servizi ed altro ancora che la nostra mozione espone in dettaglio.
In sostanza, una vera politica di liberalizzazione e modernizzazione del comparto dei servizi pubblici locali non può procedere indipendentemente da un´avanzata politica di regolazione degli stessi. Occorre rimboccarsi le maniche: il processo di riforma deve assumere su di sé la priorità di una robusta manutenzione degli apparati regolativi esistenti, spesso originati da un´importante ma ormai datata stagione di riforme degli anni ´90, mantenendo in vita naturalmente tutto ciò che ha funzionato e funziona, e modificando invece ciò che mostra limiti e inadeguatezze.
Assumere tale priorità è essenziale affinchè al valore simbolico dell´interesse pro concorrenziale si affianchi una capacità operativa e concreta del legislatore di fornire un quadro di riferimento certo e solido a tutela e garanzia degli amministratori locali, anche per evitare che il processo di riforma sia frenato da un aumento del già considerevole contenzioso accumulatosi nel corso degli ultimi anni.
E quindi ciò che sembra totalmente insufficiente è incamminarsi sulla strada di una affrettata legislazione di tipo pro concorrenziale. E´ necessario invece: (a) da un lato, introdurre nelle norme generali non solo generici incentivi o obblighi pro concorrenziali, ma anche un insieme di regole per la gestione delle procedure, dei contratti e degli altri aspetti poco sopra ricordati, e un esempio in questa direzione è fornito dalla proposta n. 948 presentata a prima firma On. Lanzillotta in questa legislatura; dall´altro lato, intervenire in quella che ho definito la "manutenzione straordinaria" degli apparati regolativi anche di tipo settoriale.
Due soli esempi fra i tanti: va ripensata la tariffa dei rifiuti, recentemente oggetto di una sentenza della Corte Costituzionale; vanno collocate in qualche organismo che abbia natura federale, che sia cioè condiviso e compartecipato fra Stato e Regioni, le funzioni proprie delle autorità di controllo per tanti settori che ne sono prive, e penso in particolare ai trasporti pubblici, ai servizi ambientali, a quelli idrici. Altri esempi potrà farli dopo di me l´On. Testa, anche con riferimento ai settori dell´elettricità e del gas.
Se questa sarà la strada scelta da governo e maggioranza, allora troverà il contributo propositivo e convinto del Partito democratico nei lavori parlamentari.
Mi lasci dire però, Signor Presidente, che non sono queste le notizie in circolazione in questi giorni. Sembra che il governo si appresti a un ennesimo tentativo di legislazione di emergenza, su qualche futuro decreto legge, e sembra già adesso che anche questo tentativo si appresti a far la fine di precedenti tentativi, ad esempio con l´introduzione di deroghe per interi settori.
Se il mio ragionamento è corretto, la spinta alle deroghe settoriali deriva proprio dall´impossibilità di quadrare il cerchio di un comparto così complesso facendo ricorso a generici testi legislativi. Un tentativo, insomma, dominato da una sorta di pigrizia mentale nell´affrontare le tante e complicate questioni di regolazione di questi settori.
Usciamo allora da questa pigrizia mentale. Affrontiamo una vera riforma, in tutti i suoi aspetti. E chiariamo fin dall´inizio qualche ulteriore punto politico essenziale.
In primo luogo, la riforma non deve essere considerata come punitiva nei confronti delle imprese pubbliche locali. Le quali anzi possono, con una vera evoluzione concorrenziale, mostrarsi portatrici di forti vantaggi competitivi, a condizione di superare alcune pesantezze e inerzie, e comunque nel quadro dell´introduzione di adeguate regole e istituti di ammortizzazione sociale a tutela del lavoro nel comparto.
In secondo luogo, i processi di privatizzazione non devono portare alla sostituzione dei monopoli pubblici con nuovi monopoli privati, perché questo sarebbe l´esito peggiore possibile. Non ci convince per nulla, quindi, l´ipotesi normativa che abbiamo letto sui giornali, e cioè che la privatizzazione dell´impresa quotata in borsa consente di evitare la gara. Questo sarebbe davvero il peggiore dei mondi possibile: niente gara e niente controllo pubblico. Abolire il confronto competitivo a fronte della privatizzazione significa regalare ai privati le rendite di posizione esistenti, non più controllate né dal mercato né dall´autorità pubblica.
In ogni caso, il collocamento sul mercato di quote azionarie di imprese pubbliche locali deve avvenire con procedure imparziali e trasparenti. Saremo fortemente contrari a previsioni di legge che consentano trattative private, e quindi discrezionalità nella scelta dei soci privati.
E ciò vale non solo nel caso delle aziende quotate, ma anche in quello delle cosiddette PPP (partnership pubblico privato), dove la gara non deve riguardare soltanto il valore del capitale dell´azienda, ma anche il contratto di servizio, e quindi gli obblighi di servizio e di investimento che il privato-gestore assume nell´acquisire la partecipazione azionaria. Una gara, quindi, che deve comprendere le specifiche dei servizi, esattamente come accadrebbe per un capitolato di gara in una procedura ad evidenza pubblica.
Resteranno sempre, inoltre, società a capitale pubblico, nel campo delle infrastrutture ma anche in quello dei servizi. Queste società vanno assoggettate a severe regole di governante, per allontanare la politica dalla gestione e garantire trasparenza: anche su questo punto il progetto di legge Lanzillotta contiene proposte che invitiamo tutti a valutare e discutere.
Infine, il cantiere dovrebbe essere aperto non solo sui servizi pubblici locali, ma anche su altri servizi i quali, pur essendo regolamentati a livello nazionale, hanno una rilevante componente territoriale e sono di grande importanza per il recupero di produttività del sistema Italia: penso, in particolare, ai servizi aeroportuali.
Il nostro auspicio è che si voglia procedere sulla strada fin qui indicata: quella di una legislazione generale non generica, ma che si occupi anche dell´intelaiatura strutturale dei mercati, e si associ ad una contestuale manutenzione legislativa degli apparati di regolazione settoriali. Solo così si potrà avere piena consapevolezza del valore di fondo, di lungo periodo, delle risorse in gioco, con un percorso che ci sembra indispensabile quando si affrontano temi che hanno a che fare con i beni comuni, con le infrastrutture pubbliche e collettive, con la qualità della vita della nostra comunità.
 

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