Roma, 18 Settembre 2019  
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Marco Causi

Professore di Economia industriale e di Economia applicata, Dipartimento di Economia, Università degli Studi Roma Tre.
Deputato dal 2008 al 2018.

La soluzione più conveniente non è sempre quella liberistica del lasciar fare e del lasciar passare, potendo invece essere, caso per caso, di sorveglianza o diretto esercizio statale o comunale o altro ancora. Di fronte ai problemi concreti, l´economista non può essere mai né liberista né interventista, né socialista ad ogni costo.
Luigi Einaudi
 



11/05/2012 M.causi
Risposte al promemoria inviato dal Sindaco di Roma capitale ai Consiglieri dell´Assemblea capitolina
Risposte al promemoria inviato dal Sindaco di Roma capitale
ai Consiglieri dell´Assemblea capitolina
A) Obiettivi della vendita
1. Vincolo Normativo
• L´art. 4 del d.l. n. 138/2011 prevede che gli enti pubblici debbano ridurre la propria partecipazione nelle società quotate operanti nei servizi pubblici locali al 40% entro il 30 giugno 2013 e al 30% entro il 31 dicembre 2015.
Osservazione 1
Non è vero. Il dispositivo citato prevede che, ove la partecipazione restasse al 51 per cento, dovrebbero essere messi a gara i contratti "in house" esistenti. Nel caso di Acea, l´unico contratto da mettere a gara sarebbe quello dell´illuminazione pubblica della città di Roma. La legge, quindi, non introduce un obbligo ma una possibilità di scelta fra due alternative: la prima è quella di mettere a gara l´illuminazione pubblica di Roma, mantenendo inalterata la presenza azionaria del Comune in Acea; la seconda è quella di far scendere il Comune verso il 30 per cento, e in questo modo di garantire la prosecuzione del contratto sull´illuminazione pubblica fino alla sua scadenza del 2027.
Le due alternative hanno un chiaro significato politico: nel primo caso si va nel senso della liberalizzazione; nel secondo si mantengono inalterate le posizioni monopolistiche esistenti, comprese le loro eventuali rendite (ove, ad esempio, una gara sull´illuminazione pubblica dovesse permettere al Comune di ottenere prezzi inferiori o qualità migliore per il servizio) e in più si corre il rischio, se il Comune dovesse in futuro perdere il controllo di Acea, che queste posizioni monopolistiche e le connesse rendite siano gestite da un´azienda a controllo privato anziché pubblico.
Il PD, e le altre opposizioni capitoline, chiedono di scegliere la prima strada. Si tratta, peraltro, di una richiesta coerente con gli indirizzi politici del Governo Monti, che vanno nel senso delle liberalizzazioni e non certo della tutela delle posizioni monopolistiche.
• La stessa legge prevede che il mancato rispetto della disposizione sia sanzionato con la perdita degli affidamenti diretti di servizi pubblici locali, ad eccezione di quelli idrici, in essere alla data prevista. Nel caso specifico, Acea gestisce il contratto d´illuminazione pubblica per la città di Roma per un valore di circa 50 mln € annui fino al 31/12/2027.
• Mentre l´osservanza della disposizione richiamata consentirebbe di gestire il contratto fino a scadenza, il mancato adempimento delle norme significherebbe per la società perdere, nel periodo contrattuale residuo, ricavi per oltre 750 mln €. In questo caso, i soci privati della società potrebbero citare il Comune per il risarcimento del relativo danno.
Osservazione 2
Anche qui c´è, da un lato, una forzatura mediatica e, dall´altro, una grave inesattezza. Il contratto illuminazione pubblica vale circa 50 milioni su un fatturato annuo Acea di 3,3 miliardi, e cioè l´1,5 per cento. Le cose non cambiano se moltiplichiamo tutto per i 15 anni previsti dal contratto: i ricavi in 15 anni sarebbero 50 per 15, cioè 750, ma anche il fatturato da usare per calcolare la quota sarà 3,3 miliardi per 15. E´ ovvio che sempre dell´1,5 per cento stiamo parlando!
Non ha senso poi parlare di pretese risarcitorie dei soci privati nei confronti del socio di maggioranza. Ecco un esempio che dimostra l´inesattezza contenuta nell´ultima frase del precedente capoverso del pro-memoria inviato dal Sindaco: se un azionista FIAT acquista una´automobile FIAT e poi non la paga e la restituisce al concessionario, nessuna norma al mondo prevede che gli altri azionisti FIAT possano rivalersi su di lui in quanto "azionista che sbaglia"!
Semmai il risarcimento dovrebbe chiederlo Acea (nel suo complesso, nella sua entità aziendale) al Comune. E in effetti il contratto vigente − scritto dopo l´emanazione della normativa contenuta nell´art. 23 bis della legge 133/2008, che l´art. 8 del dl 138/2011 ripropone - contiene una regolazione di questo possibile evento, e prevede un risarcimento a favore di Acea se il Comune dovesse scegliere la strada della rinuncia all´affidamento diretto.
Sia detto per inciso: ciò dimostra che quel contratto è fatto bene, se lo guardiamo dal punto di vista di Acea. Si dovrebbe sperare che gli azionisti di Acea, e i consiglieri di amministrazione da loro espressi nell´organo gestionale dell´azienda, guardino nel merito i contenuti dei contratti, e non si esprimano in base a pregiudizi che potrebbero nascondere motivazioni poco trasparenti. E invece proprio questo sembra il caso del contratto illuminazione pubblica, alla luce delle inopportune − e un po´ sgangherate - dichiarazioni pubbliche uscite nei ultimi giorni da parte dei due principali gruppi insediati nell´azionariato della società.
Forse, quel contratto è meno conveniente se lo guardiamo dal punto di vista del Comune e del contribuente-cittadino romano. Non a caso, l´Agenzia per i servizi pubblici del Comune di Roma ha espresso più volte, fin dalla precedente sindacatura, il parere che sarebbe più conveniente per il Comune affidare il servizio tramite gara.
Come avviene per tutte le gare che coinvolgono la gestione di reti, il Comune potrebbe mettere a base della gara proprio la somma di risarcimento dovuta ad Acea per la rescissione del contratto (circa 40 milioni).
La competizione per il mercato potrebbe allora dare il suo verdetto. Infatti, delle due l´una: o ha ragione (fin dal 2006!) l´Agenzia presieduta prima da Bernardo Pizzetti e poi da Paolo Leon, e qualcuno diverso da Acea è in grado di far risparmiare il Comune sul prezzo del contratto; oppure la stessa Acea, vincendo la gara, non perde e non guadagna nulla.
• Dal punto di vista della Società, ove si rendesse necessaria la gara, essa dovrebbe affrontare l´alea di una competizione con i maggiori competitors del mercato libero dell´energia (Enel e ENI). In questo caso, l´eventuale ingresso di un soggetto di tali potenzialità, peraltro produttore di energia, aumenterebbe la contendibilità dell´intero mercato, anche privato, della distribuzione di energia, indebolendo complessivamente la posizione di ACEA.
Osservazione 3
Questa è una posizione criticabile, pro-monopolistica e anti-liberalizzatrice. Ma soprattutto è assurdo pensare che la perdita di un contratto che vale l´1,5 per cento del fatturato possa avere impatti così dirompenti.
Piuttosto, perché il Sindaco non spiega come il ruolo di Acea nei comparti liberalizzati del mercato elettrico sia clamorosamente crollato in seguito alla rottura del rapporto industriale con Electrabel, alla vendita delle centrali di generazione elettrica, all´abbandono dell´obiettivo di diventare un giocatore di peso nazionale anche nel gas? E´ questo che ha reso più debole l´azienda, e che l´ha penalizzata nella valutazione dei mercati, facendone scendere il titolo più di quanto avvenuto, per effetto della crisi, ai titoli paragonabili. Altro che l´illuminazione pubblica di Roma!
Il confronto fra i dati 2008 e 2011 è impietoso: ricavi più 5 per cento ma costo del lavoro più 12 per cento; risultato operativo meno 17 per cento; oneri finanziari più 33 per cento; utile del gruppo, al netto delle attività discontinue, meno 54 per cento.
Di fronte a tale disastro gestionale ci si dovrebbe aspettare, da un Sindaco che volesse tutelare gli interessi del Comune azionista di maggioranza, una severa critica all´operato del management da lui stesso insediato. Già altre volte è capitato all´attuale Sindaco di Roma di essere costretto a sostituire un management da lui designato (per amore di verità, lo stesso può capitare a chiunque ed è capitato anche ai Sindaci precedenti, anche se con frequenza enormemente inferiore…).
In ogni caso, se il Sindaco volesse riacquisire un ruolo attivo in questa importante questione dovrebbe avere il coraggio di sostituire gli amministratori nominati dal Comune e di chiedere a un nuovo management un vero e serio piano industriale per il risanamento dell´azienda e il suo futuro industriale. Le scelte di tipo societario andrebbero collocate in un chiaro quadro industriale e in uno scenario in cui il management aziendale recuperi ciò che ha perduto negli ultimi tre anni di fronte ai mercati: credibilità e riconoscimento della competenza.
• La richiamata disposizione normativa rende inopportuno attendere il 2013 per avviare la procedura di vendita, ciò in quanto l´obbligo di vendita entro la scadenza prevista porrebbe il venditore in una posizione di debolezza nei confronti dei potenziali acquirenti. Il timing effettivo della operazione verrà deciso bilanciando l´urgenza di disporre di risorse liquide ai fini della gestione del bilancio di Roma Capitale con le opportunità concretamente offerte dalla situazione di mercato.
• Inoltre, la data di scadenza prevista dalla Legge per la vendita è vicina alla fine del mandato elettorale dell´Amministrazione Capitolina. E quindi ci si troverebbe in una situazione politica e amministrativa che renderebbe impraticabile l´operazione.
Osservazione 4
Una visione onesta porta a ribaltare questo punto di vista: chiarito che non c´è obbligo di legge, la scelta di dismettere la partecipazione in Acea, con il rischio di perderne il controllo (vedi oltre), è una scelta di tale rilevanza politica, di dimensione storica per la città, che risulta davvero criticabile farla in coda di legislatura. Essa sarebbe da porre di fronte ai cittadini-elettori come elemento di programma per la nuova legislatura, e quindi da discutere in occasione delle prossime elezioni del 2013. Così, tra l´altro, si eviterebbe di procedere alla vendita proprio in una fase di estrema depressione dei valori azionari.
In ogni caso l´Assemblea capitolina non può, per legge (Testo unico enti locali), autorizzare - con una sorta di delega in bianco alla Giunta - la stipula di patti parasociali e le connesse modifiche dello Statuto di Acea. Queste decisioni, in quanto accordi e atti fondamentali che disciplinano la vita dell´azienda e dei suoi azionisti, sono di stretta competenza del Consiglio Comunale e non possono essere oggetto di delega.
Fu il Consiglio comunale di Roma, ad esempio, ad approvare nel 2006 i nuovi patti parasociali di Acea, attualmente vigenti, con l´aumento della soglia per l´esercizio dei diritti di voto dal 5 all´8 per cento. L´attuale Sindaco, allora capo dell´opposizione, dovrebbe ricordarlo.
Per mantenere gli obiettivi temporali che il Sindaco espone nel suo documento, in seguito all´approvazione della delibera attualmente in discussione, la Giunta dovrà portare in Assemblea una vera delibera di indirizzo che, pur mantenendo alla Giunta il compito di provvedere, descriva l´operazione di vendita e i contenuti dei patti parasociali. In assenza di una delibera con questi contenuti, l´eventuale vendita delle azioni Acea sarebbe illegittima e impugnabile di fronte alla giurisdizione amministrativa.
Ci riserviamo, su questo punto, di depositare agli atti un parere "pro veritate" affidato a un esperto di diritto amministrativo di livello nazionale.
2. Esigenze di Bilancio e rispetto del Patto di Stabilità.
In particolare, sotto il profilo degli equilibri di bilancio del 2012 l´introito correlato alla vendita di azioni ACEA assume forte rilevanza sotto un duplice profilo:
• fornisce entrate in conto capitale utilizzabili ai fini del rispetto del Patto di Stabilità e, quindi, consente di espandere di pari ammontare la spesa per investimenti;
• fornisce disponibilità liquide che potrebbero attenuare le previste forti tensioni nei flussi di cassa previste in corso d´anno.
L´operazione mira quindi a conseguire l´equilibrio di bilancio, senza bloccare gli investimenti per la Città, evitando un´ulteriore aggravio della tassazione sui cittadini.
Osservazione 5
Anche in questo argomento c´è un po´ di ipocrisia e di scarsa trasparenza sulla manovra di bilancio predisposta da Sindaco e Giunta.
I magri proventi della vendita di Acea (meno di 200 milioni: si pensi che un´Acea ben gestita ha dato al Comune 250 milioni di dividendi nel solo quadriennio 2005-2008) sono collocati, nel progetto di bilancio, non solo sulle metropolitane ma anche sui capitoli di spesa relativi alle manutenzioni ordinarie (vedi ad esempio il capitolo 20106011MAC, per un importo di 35 milioni nel 2012). Insomma: si vende il gioiello di famiglia per qualche cantiere di lavoro pubblico pre-elettorale.
L´allarme sugli equilibri di bilancio, poi, va meglio approfondito. Due sono le alternative. O è vero, e allora ci si deve domandare come si farà a chiudere il bilancio a partire dall´anno prossimo, quando non ci saranno più azioni Acea da vendere. Oppure è agitato in maniera un strumentale.
A ben vedere il nuovo gettito IMU è cifrato, nel progetto di bilancio del Comune di Roma capitale, in 2,2 miliardi. Sostituisce il vecchio gettito ICI (691 milioni) e il taglio dei trasferimenti statali e regionali (730 milioni), con un vantaggio differenziale per le casse del Comune di ben 798 milioni di euro. Nonostante le lamentele un po´ discutibili che il Sindaco sta facendo a carico del Governo sulla questione IMU, la nuova imposta beneficerà grandemente le casse del Comune, anche per la scelta di imporre aliquote molto elevate. Si tratterà di un gettito che, fin dal mese di giugno, affluirà alle casse del Comune.
Insomma: l´IMU sembra ampiamente in grado di sostenere sia la competenza che la cassa del bilancio comunale, senza invocare lo spauracchio di ulteriori inasprimenti, ma anzi con la necessità di valutare la possibilità di ridurre alcune aliquote, e soprattutto quella sulla prima casa.
B) Il controllo di fatto della Società attraverso il 30%
• La scelta della soglia del 30% compiuta dall´art. 4 del d.l. n. 138 non è casuale, in quanto si tratta della stessa soglia individuata dall´art. 106 del d. lgs n. 58, del 24 febbraio 1998 (Testo Unico della Finanza) come soglia rilevante ai fini dell´Opa obbligatoria.
Osservazione 6
Oggi l´azionariato di Acea è molto concentrato, e non diffuso come avviene in tutte le altre società sopra citate. Due soci raggiungono da soli quasi il 29 per cento, uno da solo più del 16 per cento. Essi potrebbero rastrellare azioni sul mercato (ne restano circa il 20 per cento) e non essere assoggettati ai patti parasociali che il Comune intende stipulare con gli acquirenti delle azioni che si vogliono mettere in vendita. Con equilibri così modificati, i limiti all´esercizio del diritto di voto potrebbero essere impugnati in sede giurisdizionale, italiana o europea, con conseguente rischio di perdita di controllo per il Comune, senza bisogno di ricorrere a OPA totalitarie.
Infatti, in tutti i casi che vengono citati la proprietà è diffusa e il modello prescelto è quello della "public company", con investitori istituzionali interessati non alla gestione dell´azienda ma alla redditività dell´investimento.
Non è così per Acea, che rappresenta un´anomalia al confronto con le altre multiutility locali, in cui i due soci che hanno nel corso del tempo concentrato l´azionariato sul mercato sono, in un caso, un precedente partner industriale con cui si è rotta l´alleanza e, in un altro caso, un soggetto industriale interessato alle filiere produttive attivate dalle gestioni di Acea. Di fronte a un socio di maggioranza debole, confuso e privo di strategia, com´è oggi il Comune di Roma, comportamenti predatori non sono da escludere e la prudenza deve essere fortemente raccomandata.
• Tale disposizione normativa prevede, con una presunzione assoluta e sotto determinate condizioni, che chiunque superi, mediante acquisti, la soglia predetta (considerata in effetti come soglia del controllo di fatto) deve lanciare un´Opa totalitaria sul capitale della società.
• Pertanto dopo la riduzione della partecipazione al 30% nel capitale di Acea, chiunque intenda superare detta soglia sarà tenuto a lanciare un´ Opa totalitaria.
• In effetti le società quotate di maggiori dimensioni sono controllate con una partecipazione che si aggira attorno al 30% (Enel è controllata dal MEF con il 31,2%, Eni è controllata dalla Cassa Depositi e Prestiti e da MEF con il 30,29%, FIAT è controllata da Exor con il 30,4%) o, in alcuni casi, con una partecipazione inferiore (Assicurazione Generali è controllata da Mediobanca con una partecipazione di maggioranza relativa del 13,4%, Telecom Italia è controllata da TELCO con il 22,4%).
• In più, nel caso di ACEA, lo statuto, che come noto può essere modificato solo con il quorum dell´assemblea straordinaria, prevede che: "con l´eccezione del Comune di Roma…….. il diritto di voto non può essere esercitato, neppure per delega, in misura superiore all´8% del capitale sociale.
• Significativo è il fatto che le società che gestiscono servizi pubblici locali quotate in borsa (A2A, Iren e Hera) sono tutte controllate mediante patti parasociali o da accordi societari tra enti pubblici locali, nessuno dei quali detiene una quota individuale superiore al 30%.
Osservazione 7
La scelta del Comune di voler vendere il 21% della società senza ricorrere ad un´asta pubblica per il pacchetto azionario, non permette a Roma Capitale di incassare un premio per la cessione del controllo dell´azienda e quindi di massimizzare, come una pubblica amministrazione deve fare, il ricavato complessivo dell´operazione. Eppure di cessione del controllo di Acea si tratta.
Si consideri che attualmente il Comune di Roma detiene il 51% del capitale sociale, il 20% circa è in mano a piccoli risparmiatori e i soci privati forti di Acea - Caltagirone e GDF-Suez - detengono insieme circa il 29% del capitale sociale. Adesso, Caltagirone e GDF-Suez per crescere ulteriormente (tutti e due o anche solo uno dei due), non hanno bisogno di acquistare parte del 21% messo in vendita dal Comune, in quanto possono acquistare direttamente azioni sul mercato agli attuali prezzi di saldo (ed è per questo che hanno dichiarato di non essere interessati alla vendita delle azioni che il Comune vorrebbe fare). Una volta che detti soci (o anche uno solo di essi) avranno superato il 30% del capitale sociale e quindi peseranno più del Comune - che a seguito della cessione del 21% sarà nel frattempo sceso al 30% - potranno legittimamente chiedere la modifica dello Statuto di Acea nella parte in cui è previsto che, ad eccezione di Roma Capitale e delle sue controllate, nessun socio può detenere una partecipazione azionaria maggiore dell´8%.
Quindi di cessione del controllo dell´azienda si tratta, senza incasso per l´Amministrazione di un premio per tale scelta, premio che potrebbe valere diversi milioni di euro. Ciò potrebbe concretamente rappresentare un danno erariale per il Comune in quanto gli effetti sopra rappresentanti sono già oggi prevedibili e valutabili dall´Amministrazione e le modalità di cessione del 21% non sono imposte dalla legge ma sono il frutto di una libera scelta dello stesso Comune. Detto altrimenti, le attuali modalità di vendita del 21% di Acea previste dal Comune scontano l´oggettivo e già oggi prevedibile rischio di cessione del controllo dell´azienda senza il contestuale incasso di un premio per tale operazione e senza che le suddette modalità di cessione siano imposte dalla legge.
C) La proprietà pubblica dell´acqua non è messa in discussione
• Il rilievo pubblicistico del settore è ampiamente tutelato dal fatto che l´ATO2 (Ambito Territoriale Ottimale 2 Lazio Centrale - Roma) è costituito esclusivamente dai Comuni dell´area interessata. L´organo decisionale, costituito dalla Conferenza dei Sindaci di tutti i Comuni dell´ATO, coordinata dal Presidente della Provincia di Roma, è il soggetto a cui sono affidate le decisioni di indirizzo, di pianificazione, di programmazione, di controllo e di fissazione delle tariffe. E´ evidente, pertanto, che la diminuzione della partecipazione di Roma Capitale in Acea SpA non incide su tali prerogative pubbliche, che riguardano funzioni attribuite agli enti dalla normativa di settore. E´ con questo sistema che si assicura la pubblicità dell´acqua.
• Roma Capitale, in virtù della partecipazione di controllo del 30%, che residuerà all´esito dell´operazione di cessione azionaria, continuerà indirettamente a controllare anche Acea Ato 2 SpA (in cui Acea Spa detiene il 96,46% e Roma Capitale è presente nel Consiglio di amministrazione in virtù della partecipazione al 3,53% nel capitale).
• Acea Ato2 è la società concessionaria del servizio idrico integrato nel territorio dell´ATO 2. Essa svolge esclusivamente le attività inerenti al ruolo di gestore del servizio di distribuzione di acqua e di reti di proprietà pubblica.
• La riduzione della partecipazione al di sotto della quota del controllo di diritto (51%) è consentita dalla legislazione vigente, anche se Acea opera, fra gli altri, nel settore dell´acqua (oggetto del referendum del giugno 2011).
Infatti, la normativa di riferimento (art. 4 del d.l. 138/2011), non si applica al sistema idrico integrato e, pertanto, Acea ATO2 sarebbe legittimata a proseguire all´esercizio del servizio.
Osservazione 8
Con la cessione del 21% di Acea da parte del Comune la società non sarebbe più a maggioranza pubblica e ciò, per effetto soprattutto degli esiti del referendum del 12-13 giugno 2011, potrebbe fortemente limitare la sua capacità di crescere nel settore idrico, depotenziandone nel tempo le opportunità di sviluppo; al riguardo si consideri anche il fatto che la stessa convenzione in essere per la gestione del sistema idrico intergrato nell´area metropolitana di Roma vuole che il soggetto gestore sia e rimanga a maggioranza pubblica
D) Conclusioni
In conclusione, la cessione delle quote di Acea va correttamente inquadrata nei termini seguenti:
1. Risponde ad un´indicazione di legge approvata dal Parlamento ad ampia maggioranza.
2. Non tocca la tutela pubblicistica dell´acqua, che rimane affidata all´organizzazione pubblica dell´ATO, associazione di Comuni, che governa il servizio, la tariffa ed è proprietaria della Rete.
3. Preserva il Controllo di fatto di Roma Capitale sulla società.
4. E´ essenziale all´equilibrio del Bilancio di Roma Capitale, sia in termini di liquidità che di sostegno agli investimenti.
5. Evita un ulteriore aggravio della pressione fiscale e tariffaria sui cittadini.

 
 

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