Accordo Italia-Francia sulla nuova linea ferroviaria Torino-Lione. Intervento di replica del relatore Marco Causi in Commissione affari esteri della Camera, 14 dicembre 2016

A quasi venti giorni di distanza dall´avvio dei lavori sull´AC 4151, avvenuto il 25 novembre, penso che abbiamo raccolto, anche grazie alle audizioni effettuate il 13 dicembre, un vasto materiale di conoscenza e di informazioni. Un materiale sufficiente a rendere più solido e consapevole il percorso che porta alla ratifica dell´Accordo fra Italia e Francia per l´avvio dei lavori definitivi della sezione transfrontaliera della nuova linea ferroviaria Torino-Lione fatto nel 2015, e dei connessi Protocollo addizionale e Allegato contenente il Regolamento dei contratti.

Ringrazio la Presidenza della Commissione affari esteri della Camera dei Deputati per la decisione di effettuare alcune audizioni, che non erano state previste durante l´esame di questo importante provvedimento al Senato. A mio avviso la discussione pubblica è tanto più efficace, democratica e partecipata quanto più è informata e capace di confrontare punti di vista differenti. Questo abbiamo fatto con le audizioni, le quali hanno fatto emergere opinioni divergenti − una cosa, peraltro, ben nota alla luce del dibattito che da anni circonda il progetto della Torino Lione. E tuttavia la sede in cui tali opinioni sono state manifestate, una sede parlamentare alta e libera, e al tempo stesso seria e rigorosa, ha permesso che ciascuna e ciascuno delle/degli audite/i affrontassero il tema in modo specifico, andando nel merito delle questioni, senza fughe di tipo ideologico. E di questo ringrazio tutte e tutti le/gli auditi/e.

E´ molto probabile che sul piano strettamente politico le opinioni ormai consolidate dei diversi gruppi parlamentari sul progetto infrastrutturale transnazionale e sul relativo Accordo fra Italia e Francia non si modificheranno. E´ però mio auspicio che la discussione, anche serrata, possa svolgersi, all´interno dell´aula di Montecitorio e all´esterno di essa, tenendo conto fino in fondo e con onestà intellettuale e politica dei materiali che abbiamo raccolto e che offriamo, anche al di fuori del Parlamento, alla valutazione e discussione pubblica.

Non si tratta, badate, di un auspicio formale. Siamo tutti e tutte, chi pro tempore in maggioranza e chi pro tempore all´opposizione,  dirigenti politici del nostro paese e dobbiamo assumerci le relative responsabilità. Tutte e tutti siamo a conoscenza dei gravi problemi di ordine pubblico che nel corso degli anni sono stati generati dall´uso strumentale dell´opposizione a questo progetto da parte di gruppi estremistici di oscura matrice: oltre 200 assalti al cantiere fra 2011 e 2016, circa 500 feriti tra le forze dell´ordine, sabotaggi alle imprese impegnate nel cantiere, atti di violenza nei confronti dei lavoratori e dei loro luoghi di ritrovo, atti di sabotaggio nei confronti di treni sulla linea storica, 38 condanne penali in secondo grado per circa 120 anni di carcere.

Io credo che sia nostro dovere condannare, in modo unanime, ogni atto che usi la violenza e l´intimidazione di stampo criminale contro i cantieri della Torino Lione. E credo che dovremmo tutte e tutti, in modo altrettanto unanime, ringraziare le forze dell´ordine e la magistratura per l´impegno eccezionale e difficile che hanno messo in campo in questi anni per tutelare la legalità e difendere i diritti di cittadini e lavoratori.

La qualità della nostra discussione in Parlamento, la responsabilità che sapremo mostrare nella comunicazione esterna, non sono fattori ininfluenti, e spero che ne siamo tutte e tutti consapevoli.

Dai materiali che abbiamo raccolto traggo una sostanziale conferma dell´impianto generale della relazione proposta il 25 novembre, ma anche molti elementi che richiedono integrazioni, nonché ulteriori riflessioni e sottolineature. Li enumero di seguito puntualmente, lasciando alla fine di questa elencazione lo spazio per una, ed una sola, considerazione politica.

1)    Abbiamo agli atti la comunicazione ufficiale della Commissione Europea che, nel confermare il cofinanziamento al 40 per cento per l´opera oggetto dell´accordo (il tunnel transfrontaliero), ricorda che la legge di ratifica va approvata entro il primo gennaio 2017. E´ così anche per la Francia, e infatti il Parlamento francese (Assemblée Nationale) ha programmato la ratifica in aula il 22 dicembre.

2)    La nuova linea ferroviaria Torino Lione non è ad alta velocità. Dovendo andare in galleria, ovviamente sotto il Moncenisio ma anche per altri tratti di adduzione sia in Italia che in Francia, le normative esistenti prescrivono velocità molto più basse sia per i convogli merci sia per quelli passeggeri di quelle consentite sull´alta velocità. Non è quindi corretto usare, parlando del progetto su cui Italia e Francia hanno sottoscritto l´Accordo da ratificare, il termine "TAV", ovvero "TGV". Potrebbe sembrare, questa, una questione di mero formalismo definitorio, ma sappiamo bene che nomina sunt consequentia rerum, e dobbiamo evitare − ferme le diverse opinioni sull´opera − che siano invece le cose a diventare conseguenza di un nome sbagliato.

3)    Il traffico che attraversa l´arco alpino occidentale è, anche dopo la crisi, stabile fra i 4/5 milioni di tonnellate al mese, ma la sua composizione modale è assolutamente distorta: 91 per cento su strada, solo 9 per cento su ferrovia. Sulla direttrice Italia-Svizzera le politiche ambientaliste del governo svizzero, aventi l´obiettivo di ridurre inquinamento e congestione generati dal trasporto su gomma, hanno prodotto una modificazione strutturale della composizione modale, con il trasporto ferroviario arrivato quasi al 70 per cento grazie all´apertura di nuovi tunnel moderni (Loetschberg nel 2007, Zimmerberg nel 2010) e destinato ad aumentare ulteriormente con l´imminente apertura del Gottardo. In Austria, dove la gomma pesa ancora per il 67/68 per cento, si lavora al nuovo tunnel del Brennero, anch´esso prioritario nell´ambito della strategia europea delle reti di trasporto.

4)    L´aberrante distorsione modale sulla direttrice Italia-Francia comporta il transito annuale di 2,7 milioni di TIR, di cui 1,3 attraverso Ventimiglia e il resto equamente diviso fra autostrada del Frejus e autostrada del Monte Bianco. I costi ambientali di questa situazione sono molto ingenti, a svantaggio non solo dei territori di frontiera alpina del Piemonte, ma anche, forse soprattutto, di quelli del Ponente ligure, sull´intera direttrice Genova-Ventimiglia.

5)    Il problema non può essere risolto con interventi di ammodernamento del traforo ferroviario del Frejus, il più antico traforo alpino, per motivi tecnici ben spiegati nel corso delle audizioni, ai cui materiali rimando.

6)    L´attuale progetto della nuova linea ferroviaria Torino Lione, ivi compreso il tunnel transfrontaliero i cui lavori di costruzione potranno entrare in fase operativa in seguito alla ratifica dell´Accordo del 2015, è molto diverso da quello iniziale. Le critiche pressoché generali e l´opposizione alla prima versione del progetto hanno prodotto il risultato di un cambiamento radicale. Nel progetto iniziale si prevedeva la realizzazione interamente in nuova sede di 82 km di linea, con un costo complessivo di quasi 9 miliardi per la sola parte italiana. Il nuovo progetto limita a soli 14 km la costruzione di linea in nuova sede e massimizza il riutilizzo e l´ammodernamento della linea storica esistente, oltre che di altre infrastrutture, venendo così in sostanza incontro alle critiche rivolte all´originaria proposta. Il consumo di suolo si riduce notevolmente. Il costo per l´Italia si abbassa a circa 2,6 miliardi per la sezione transfrontaliera e 1,9 miliardi per le linee di adduzione. E´ utile rammentare che il costo è superiore per la Francia, poiché la distanza fra Lione e il tunnel transfrontaliero è di 150 km, contro i 60 di Torino. Il costo dell´adeguamento delle tratte di adduzione francesi è stimato fra 5 e 7 miliardi.

7)    La riprogettazione è frutto di un cambiamento di rotta e di un rilevante impegno del Governo italiano che, anche scontando significativi ritardi e la necessità di riprogrammare insieme a Francia e Unione Europea il calendario delle realizzazioni, ha accettato a partire dal 2006-2007 un confronto aperto, in sede progettuale e in sede partecipativa, per superare tanti elementi critici ampiamente condivisi. Una prima modifica fondamentale è stata il trasferimento dell´imbocco della galleria geognostica italiana da Venaus a Chiomonte. Un ruolo importante per questo lavoro di ridefinizione del progetto è stato svolto dal Tavolo istituzionale di Palazzo Chigi e dall´Osservatorio tecnico. Quest´ultimo ha cominciato i suoi lavori il 12 dicembre 2006 e ha tenuto, ad oggi, 218 sessioni di lavoro, 300 audizioni, di cui circa 70 internazionali; ha costituito 12 gruppi di lavoro su temi specifici per ulteriori 50 sessioni di lavoro.

8)    Con questa nuova configurazione l´analisi costi-benefici dell´opera diventa positiva, a differenza di quelle effettuate sul vecchio progetto da alcuni analisti indipendenti che, grazie alle loro analisi, convinsero il Governo (siamo nel 2006-2007) a riconsiderare in modo critico l´intervento. Il nuovo progetto, quello che partirà dopo la ratifica dell´accordo, porterà secondo le analisi fornite dal Certet − Università Bocconi benefici economici superiori ai costi a condizione che lo spostamento modale arrivi al 50 per cento, e cioè se si riesce a eliminare dalle strade circa 1,3 milioni di TIR l´anno. I principali beneficiari del progetto sono le collettività locali per i minori danni ambientali derivanti da inquinamento e congestione, i soggetti che pagano il trasporto delle merci (quindi le industrie, in particolare italiane e francesi) e i gestori ferroviari, mentre altri soggetti subiscono perdite, in particolare i gestori autostradali.

9)    La realizzazione dell´opera è affidata ad una società di diritto pubblico francese, di cui sono azionisti paritari i due Stati. Un elemento molto qualificante dell´Accordo è che agli appalti di questa società viene applicata, anche sul lato francese, la normativa italiana delle informazioni antimafia, le regole cioè volte a evitare infiltrazioni della criminalità organizzata negli appalti pubblici (decreto legislativo 159 del 2011). La procedura è quella della costituzione di white list previa il controllo da parte delle autorità prefettizie, riunite in questo caso in una Struttura binazionale paritetica. Questa importante normativa è contenuta nel Regolamento dei contratti allegato al Protocollo addizionale.

10) Alcuni eccepiscono sulla scelta societaria nell´ambito del diritto pubblico francese. La questione è molto interessante, poiché fa emergere il fatto che il diritto pubblico francese è più flessibile e aperto di quello italiano sulla configurazione delle società di proprietà pubblica che svolgono a loro volta attività pubbliche - nella gestione industriale di servizi, come ad esempio l´acqua, le case popolari, eccetera, ovvero, come nel nostro caso, nella costruzione e gestione di un´infrastruttura. In Italia, anche dopo il referendum del 2011 che ha ricondotto il paese nell´alveo delle regole comunitarie, restiamo fermi all´antica azienda speciale oppure alla Società per Azioni "in house". In Francia invece esistono sul piano giuridico forme societarie di emanazione pubblica che non sono SpA ma che superano i vincoli delle nostre aziende speciali. La mia opinione è che in questo campo la legislazione francese (e anche quella tedesca) sia più avanzata della nostra e che il promotore pubblico TELT sia più garantito nell´esercizio della sua missione, che ha natura gestionale-industriale ma che deve rigorosamente attenersi a una logica pubblicistica (e cioè senza profitti e senza contendibilità sul mercato dei capitali), di quanto potrebbe essere se il suo "vestito" societario venisse scelto nell´ambito del diritto italiano.

11) Un´altra critica "in punta di diritto" è stata avanzata sul fatto che un precedente Accordo italo-francese (del 2001) collegava la costruzione della nuova infrastruttura alla saturazione di quella esistente. Sul piano giuridico va ricordato che un successivo Accordo (del 2012), ratificato con legge n. 71 del 23 aprile 2014, ha sostituito quello del 2001. Sul piano sostanziale è più rilevante proporre una riflessione sul termine "saturazione" per un´infrastruttura obsoleta e fuori mercato, per la quale è impossibile intercettare la domanda. L´autostrada A10 è molto vicina alla saturazione in termini di carico, ma purtroppo lo storico collegamento ferroviario del Frejus non è un´alternativa. Dal punto di vista logico e analitico la saturazione non è indipendente dalla tecnologia: un prodotto obsoleto è semplicemente non più utilizzato perché la sua capacità di offerta si riduce, al confronto con i nuovi prodotti, verso lo zero. Se la domanda, che mettiamo a numeratore, tende a zero, e l´offerta, che mettiamo a denominatore, tende anch´essa a zero, diventa impossibile, e direi inutile, calcolare la saturazione. Alla luce dei dati tecnici che abbiamo acquisito agli atti, sembra sia proprio questa la situazione della storica infrastruttura ottocentesca del Frejus.

12)  Sulla questione delle normative antimafia, l´audizione del Coordinatore del Comitato di Coordinamento per l´Alta Sorveglianza delle Grandi Opere presso il Ministero degli Interni, Comitato di cui fanno parte tra gli altri Anac, Direzione Nazionale Antimafia, Direzione Centrale della Polizia Criminale e Direzione Investigativa Antimafia, che eserciterà le sue funzioni anche, ovviamente, sulla Torino Lione, ha chiarito bene le norme e le procedure esistenti, introdotte anche da legislazione recente; ha messo in luce la loro incisività, anche al confronto con gli altri paesi europei, compresa la Francia; ha sottolineato che l´adozione di questo apparato di norme e procedure in uno Stato diverso dall´Italia costituisce un successo per il nostro paese; ha esposto l´unico punto, inevitabile, di difficoltà, collegato al segreto istruttorio sulle indagini penali in corso, che può generare il ritardo nell´adozione dei provvedimenti interdittivi fino a quando l´istruttoria non viene chiusa.

13)  La Commissione ha registrato due altre critiche "in punta di diritto" in merito: a) alla gerarchia delle fonti fra Accordo, Protocollo addizionale e Regolamento dei contratti; b) all´effettiva applicabilità delle normative antimafia in Francia, anche in relazione alla questione precedente di gerarchia delle fonti. Riguardo al punto a) è bene ricordare che sia l´Accordo (art. 2) sia il Protocollo (art.3) fanno esplicito riferimento ad un Regolamento dei contratti che il promotore pubblico dovrà adottare per contrastare le infiltrazioni mafiose. Pertanto il Regolamento allegato all´Accordo e al Protocollo, è pienamente integrato con essi e anzi li completa e li rende, in termini tecnici, "auto-applicativi" (self-executing), evitando con ciò che gli Stati nazionali (in questo caso la Francia) debbano ricorrere, insieme alla ratifica, alla determinazione di ulteriori norme di legge di dettaglio.

14) Riguardo al punto b) è stato chiarito durante le audizioni che la ratifica dell´Accordo da parte del Parlamento equivale a norma di legge interna, e cioè che lo Stato francese con la ratifica "apre" il proprio ordinamento interno a norme che i giudici nazionali dovranno applicare, poiché così si è impegnato lo Stato sul piano dell´ordinamento internazionale. Dato che il Parlamento francese è impegnato in questi giorni nell´iter legislativo della ratifica, è interessante riportare cosa viene scritto su questo punto dagli uffici legislativi dell´Assemblée Nationale, nella relazione parlamentare sul progetto di legge  (riporto la citazione in lingua originale, per evitare di distorcerne il contenuto con una traduzione): "Bien que largement inspiré du corpus juridique italien auquel son article 3 fait renvoi, les dispositions du règlement des contrats ne remettent en cause, ni les règles françaises applicables en matière de marchés publics, ni les compétences de police administrative incombant à l´administration française, ni l´existence d´un contrôle juridictionnel effectif sur les décisions qui seront prises. Tout d´abord, l´article 1er, alinéa 2, du règlement des contrats précise que ses règles viennent en complément de celles applicables aux contrats passés par le promoteur public conformément aux dispositions des articles 6 et 10 de l´accord du 30 janvier 2012 qui, pour mémoire, prévoient l´application du droit public français à la quasi-totalité des contrats conclus par TELT. Ainsi, comme le souligne l´article 4, alinéa 1, du règlement des contrats, les vérifications conduites dans le cadre du dispositif anti-mafia mis en place reposent sur l´examen de motifs d´exclusion supplémentaires à ceux prévus par l´ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics. En outre, la composition de la structure binationale paritaire, appelée à statuer selon le principe de la codécision sur les demandes de vérifications antimafia, et les modalités d´intervention de cette structure, précisées aux articles 5 et 8 du règlement des contrats, garantissent le contrôle par les autorités administratives et judiciaires françaises de la mise en œuvre des dispositions envisagées. Ainsi, toute décision nécessite un commun accord entre les deux préfets, français et italien, constituant la structure binationale (article 5, alinéa 1, du règlement des contrats), tout comme le programme de travail des divers collaborateurs qui seront appelés à assister chacun des préfets (article 5, alinéa 2, du règlement des contrats). De même, le règlement des contrats prévoit que l´instruction des demandes de vérifications antimafia soit conduite par le préfet de l´Etat d´appartenance de l´entité concernée (article 8, alinéa 1) et que ce même préfet reprenne à son compte la décision conjointe qui sera prise par la structure binationale (article 8, alinéa 5). La décision préfectorale, communiquée par le promoteur public à l´entreprise se voyant refuser l´inscription sur la liste des prestataires autorisés à contracter avec TELT, pourra être contestée devant le juge administratif français ou italien selon le cas (article 8, alinéa 5 et article 9, alinéa 2, du règlement des contrats). Ainsi définie, la mise en œuvre du règlement des contrats ne devrait nécessiter que l´intervention d´un texte de nature réglementaire pour désigner le préfet français, composant avec son homologue de Turin, la structure binationale et compétent pour prendre toute décision en relevant, « par dérogation aux dispositions relatives à la compétence territoriale » (article 8, alinéa 6, du règlement des contrats)."

Come si vede bene, in sostanza, il Parlamento francese non evidenzia problemi di tipo legislativo, ovvero di gerarchia delle fonti. Sottolinea che la normativa antimafia di derivazione italiana è compatibile con le norme europee e nazionali sulla concorrenza e con le vigenti norme interne anti-corruzione e conclude con l´indicazione che l´unico atto necessario per l´attivazione del Regolamento dei contratti sui lavori della Torino Lione ai sensi dell´Accordo che si sta ratificando è un provvedimento amministrativo che designi il prefetto francese che, insieme al prefetto di Torino, possa costituire la struttura binazionale che eserciterà le competenze per le verifiche antimafia, l´accesso alla white list e gli eventuali provvedimenti interdittivi.

In conclusione, nello svolgimento del compito di relatore assegnatomi dalla Commissione III sull´AC 4151 mi sembra di potere affermare che il vero punto fondamentale che porta alcuni partiti e movimenti politici a manifestare opposizione nei confronti di questo intervento sia da collegarsi al mancato riconoscimento delle radicali modifiche che all´attuale progetto sono state apportate in confronto con quello iniziale. Si tratta ovviamente di una posizione legittima, finché sostenuta all´interno delle regole della legalità e del confronto democratico, e tuttavia si tratta anche di una posizione che, paradossalmente, tende a non riconoscere che il movimento di opinione contrario alla Torino Lione ha ottenuto risultati rilevanti, poiché ha in sostanza costretto il Governo a ripensare il progetto iniziale e ad accogliere molti elementi di critica. Sul piano politico questo sarebbe catalogabile come un successo del movimento, e direi anche delle istituzioni, e tuttavia questo successo non viene rivendicato. Al contrario, a me sembra un segnale positivo di una dinamica feconda fra istituzioni e società civile nel nostro paese.